I rappresentanti dei paesi membri della Nato al vertice di Washington dell’aprile 1999, celebrato nel cinquantesimo anniversario dell’Alleanza e poche settimane dopo l’ingresso di Polonia, Repubblica Ceca e Ungheria (Foto: Helene C. Stikkel / U.S. Department of Defense(

Secondo lo storico Stephan Kieninger, l’allargamento della Nato non fu il risultato di un disegno aggressivo dell’Occidente contro Mosca, ma un processo promosso soprattutto dai paesi dell’Europa centrale e orientale. Il problema irrisolto, fin dagli anni Novanta, fu l’assenza di una visione condivisa tra la Russia e l’Occidente sulle regole del nuovo ordine europeo

Intervista a Stephan Kieninger

Dopo il crollo dell’Unione Sovietica, il futuro della sicurezza europea è diventato una delle grandi questioni aperte del nuovo ordine internazionale. La Nato, nata per contenere l’Urss, aveva ancora ragione di esistere? E come furono percepiti a Mosca l’allargamento dell’Alleanza Atlantica e il nuovo attivismo occidentale nei Balcani?

Ne abbiamo discusso con Stephan Kieninger, storico delle relazioni internazionali, per ripercorrere alcuni passaggi decisivi degli anni Novanta e Duemila: dal dibattito sul futuro della Nato al ruolo dei paesi dell’Europa orientale, dal mito della promessa di «non allargamento» al vertice di Bucarest del 2008, fino alla guerra in Ucraina.

Partiamo dall’inizio. Dopo il crollo dell’Unione Sovietica, la questione della sicurezza europea tornò al centro dell’attenzione internazionale. Come veniva percepito il ruolo della Nato dai leader occidentali e dall’opinione pubblica nei primi anni Novanta?

Subito dopo la caduta del Muro di Berlino, il futuro della Nato era tutt’altro che certo: in Occidente le opinioni erano divise.

Da un lato, molti responsabili politici ritenevano che la Nato fosse l’alleanza vincitrice della guerra fredda e avesse ormai assolto il proprio compito originario, cioè contenere l’Unione Sovietica. Alcuni sostenevano quindi che anche la Nato avrebbe potuto gradualmente perdere importanza e scomparire, perché veniva spesso considerata ormai superflua.

Molti pensavano che potessero emergere strutture di sicurezza europee più ampie e specializzate, come l’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa, l’Osce.

Allo stesso tempo, però, un numero crescente di leader occidentali giunse alla conclusione opposta: la Nato non era obsoleta, ma continuava a essere essenziale per gestire l’incertezza e l’instabilità successive alla fine della guerra fredda, mantenere l’impegno degli Stati Uniti in Europa e garantire stabilità ai paesi dell’Europa centrale e orientale.

Fu questa visione a prevalere gradualmente, soprattutto sullo sfondo delle guerre nell’ex Jugoslavia.

La guerra nei Balcani fu dunque uno dei momenti decisivi nei quali si rafforzò l’idea che la Nato fosse ancora utile?

Assolutamente sì. La guerra in Jugoslavia fu cruciale per la Nato non soltanto perché favorì il processo di allargamento, ma anche perché contribuì a ridefinirne la missione.

Nel nuovo scenario creato dalla fine della guerra fredda, l’Alleanza doveva capire quale ruolo svolgere. Non era più sufficiente difendere il proprio perimetro tradizionale: per trovare una funzione nel mondo successivo alla guerra fredda, la Nato doveva essere in grado di intervenire anche nelle crisi che minacciavano la stabilità europea, come quella nei Balcani.

Era questo il significato della formula resa celebre nell’agosto del 1993 dal senatore statunitense Richard Lugar: «out of area or out of business». In altre parole: o la Nato imparava ad agire anche al di fuori della propria area originaria, oppure rischiava di diventare irrilevante.

Da quel momento, quindi, l’Alleanza assunse un nuovo ruolo. La Russia, tuttavia, percepì quegli interventi in modo molto diverso: non come strumenti di stabilizzazione, ma come segnali dell’espansione dell’influenza occidentale. Ciò alimentò i sospetti di Mosca sulle reali finalità della Nato dopo la fine della guerra fredda.

Torniamo allora alla Russia. Prima, però, vorrei chiederle dei diversi tentativi compiuti negli anni Novanta per creare strutture alternative o complementari con cui gestire i rapporti tra l’Occidente e Mosca: il Partenariato per la pace, l’Atto istitutivo Nato-Russia e poi il vertice di Pratica di Mare del 2002, organizzato da Berlusconi con Bush e Putin. Perché queste soluzioni fallirono?

Credo che siano fallite perché non esisteva un consenso di fondo tra la Nato e la Russia sulle regole e sulle norme del nuovo sistema di sicurezza europeo. Non vi era accordo neppure su che cosa avesse realmente significato la fine della guerra fredda.

Molti responsabili politici russi ritenevano che, nonostante il crollo dell’Unione Sovietica, la Russia avesse ancora il diritto di svolgere il ruolo di grande potenza. E proprio in quanto grande potenza, secondo loro, doveva poter esercitare una sorta di diritto di veto sull’allargamento della Nato.

La percezione occidentale era diversa. In Occidente prevaleva l’idea che la guerra fredda fosse stata vinta e che la Russia dovesse integrarsi nel nuovo ordine, adattandosi alle sue regole. Questa era la distanza fondamentale.

Una distanza che non poteva essere colmata dall’Atto istitutivo Nato-Russia, dal Partenariato per la pace o dal vertice del 2002. Rimase sempre presente.

Credo che spesso noi occidentali non ce ne siamo resi conto, anche perché l’esistenza di quelle istituzioni dava l’impressione che il problema fosse stato risolto. Ma non era così. Quella distanza non fu mai davvero superata e, a mio giudizio, rappresenta uno dei problemi di lungo periodo che hanno condotto alla situazione attuale.

È interessante: l’Occidente non comprese fino in fondo il modo in cui la Russia interpretava la fine della guerra fredda. Ma perché i leader russi pensavano di non averla persa? L’Unione Sovietica, dopotutto, era completamente crollata.

È una questione di percezione, di storia e forse anche di orgoglio nazionale. Per molti leader russi, la Russia continuava a essere una grande potenza: possedeva ancora l’arsenale nucleare sovietico, rimaneva il paese più vasto del mondo e aveva alle spalle una lunga storia imperiale.

Questo atteggiamento non cominciò con Putin. Era già presente negli anni Novanta, anche tra figure considerate riformatrici, come Boris Eltsin e Andrej Kozyrev. Pur cercando un nuovo rapporto con l’Occidente, una parte della leadership russa non abbandonò mai davvero una visione imperiale del ruolo di Mosca.

Lo si poteva osservare, per esempio, nella riluttanza a ritirare le forze russe dagli Stati baltici. Oppure nell’invio dei cosiddetti peacekeeper russi nella guerra civile georgiana, durante la quale Mosca sostenne l’Abkhazia e il separatismo abkhazo.

Quella mentalità imperiale, dunque, sopravvisse alla fine dell’Unione Sovietica.

In Italia il dibattito sull’allargamento della Nato viene spesso rappresentato come un braccio di ferro tra Washington e Mosca. Quale ruolo ebbero invece i paesi dell’Europa centrale e orientale, cioè proprio quelli che volevano entrare nell’Alleanza?

Ebbero un ruolo enorme. I paesi dell’Europa centrale e orientale non furono semplici spettatori del confronto tra Washington e Mosca: esercitarono una pressione molto forte e furono, in larga misura, i veri motori dell’intero processo di allargamento della Nato.

In Occidente molti erano esitanti di fronte alla possibilità di aprire l’Alleanza a nuovi membri. La spinta provenne soprattutto dagli ex dissidenti dell’Europa orientale, da figure come Lech Wałęsa, Václav Havel e altri leader emersi dalla stagione comunista. Il loro obiettivo era chiaro: volevano far parte dell’Occidente.

La loro capacità di iniziativa fu cruciale proprio perché, almeno inizialmente, la Nato procedeva con grande cautela.

Ho parlato con l’ex ministro della Difesa tedesco Volker Rühe, uno dei principali sostenitori dell’allargamento. Mi ha raccontato che, nelle prime fasi, alcuni funzionari della Nato a Bruxelles si opponevano persino sostenendo che nella sede centrale non ci fossero abbastanza uffici o posti auto.

Erano naturalmente pretesti burocratici, ma descrivevano bene il clima: all’interno dell’Alleanza non tutti erano pronti ad aprire le porte ai paesi dell’Europa centrale e orientale.

Al di là dei parcheggi, quali erano le vere ragioni della riluttanza degli Stati Uniti e della stessa Nato?

L’idea dominante era che l’attenzione dovesse rimanere concentrata sulla Russia, sulla non proliferazione nucleare e sulla riduzione cooperativa delle minacce.

Era questa soprattutto la prospettiva del Pentagono negli Stati Uniti, sotto la guida di Les Aspin e William Perry.

Una questione ricorrente in Italia, ma anche in Germania, riguarda l’affermazione russa secondo cui gli Stati Uniti avrebbero promesso di non allargare la Nato. Esistono prove storiche solide dell’esistenza di questa promessa?

No, non esistono prove a sostegno dell’affermazione secondo cui la Nato avrebbe formalmente promesso di non estendersi nell’Europa orientale. Non esiste alcun impegno contenuto in un trattato e, in questo senso, la tesi non trova riscontro nella documentazione storica.

Nel 1990, l’allargamento della Nato oltre la Germania non era ancora una questione politica concreta. Il Patto di Varsavia esisteva ancora e il problema diplomatico centrale era l’unificazione tedesca.

In quel contesto, i responsabili occidentali discussero del futuro assetto della Nato in relazione alla Germania unificata e al territorio dell’ex Repubblica Democratica Tedesca.

Un elemento fondamentale di quei negoziati fu l’intesa secondo cui le strutture militari della Nato non sarebbero state estese alla Germania orientale finché le forze sovietiche fossero rimaste sul territorio. È questo il contesto concreto della formula «not one inch», «neppure un centimetro», che si riferiva alla sistemazione interna della questione tedesca.

Quel principio trovò riscontro negli accordi successivamente codificati nel Trattato sullo stato finale della Germania, il cosiddetto Trattato Due più Quattro.

Il trattato, tuttavia, non contiene disposizioni riguardanti l’Europa centrale e orientale, né limitazioni all’allargamento della Nato oltre la Germania. La questione non faceva parte del quadro giuridico negoziato nel 1990.

Allo stesso tempo, la documentazione archivistica mostra che alcuni esponenti occidentali formularono, durante i colloqui sulla riunificazione, rassicurazioni verbali che furono successivamente interpretate in modo diverso dalle parti, soprattutto per quanto riguardava le implicazioni più ampie del futuro assetto della Nato.

Quelle dichiarazioni non furono formalizzate e non vennero inserite in alcun accordo vincolante.

Come hanno mostrato studiosi quali Mark Kramer, Mary Sarotte e Kristina Spohr, la documentazione storica consente di distinguere chiaramente tra l’accordo giuridico relativo alla Germania e le successive interpretazioni politiche del linguaggio diplomatico utilizzato in precedenza.

Questa distinzione è fondamentale: non vi fu alcuna promessa giuridicamente vincolante che impedisse l’allargamento della Nato nell’Europa orientale. Tuttavia, la narrazione politica sviluppatasi successivamente, soprattutto in Russia, si basa su interpretazioni selettive delle discussioni del 1990.

Quando cominciò a diffondersi questa narrazione?

La Russia cominciò a utilizzare politicamente questo mito nel settembre del 1993, durante la visita di Boris Eltsin a Varsavia e il suo incontro con Lech Wałęsa.

In quell’occasione, Eltsin firmò una dichiarazione nella quale riconosceva che un’eventuale adesione della Polonia alla Nato non avrebbe rappresentato una minaccia per la Russia.

Poche settimane dopo, però, fece marcia indietro e tornò a richiamare le presunte promesse del 1990. Fu allora che la campagna politica russa contro l’allargamento della Nato cominciò realmente a prendere forma.

Quindi praticamente fin dall’inizio.

Praticamente sì.

Un altro passaggio decisivo fu il vertice di Bucarest del 2008, con la promessa di una futura adesione alla Nato per l’Ucraina e la Georgia. Molti lo considerano un punto di non ritorno. Lei che cosa ne pensa? Fu un errore di valutazione dell’Occidente?

Sì, fu un errore di valutazione. E rappresentò un momento cruciale, perché in quel vertice entrarono in tensione due obiettivi differenti.

Da un lato, vi era la volontà di mantenere il principio della porta aperta della Nato nei confronti di potenziali nuovi membri, come l’Ucraina e la Georgia. Dall’altro, vi era il forte desiderio di non provocare la Russia.

Il risultato fu un compromesso: una dichiarazione politica secondo cui un giorno la Georgia e l’Ucraina sarebbero diventate membri della Nato, senza però offrire loro un vero Membership Action Plan e senza indicare tempi credibili.

Fu la soluzione peggiore, perché creò una situazione intermedia ambigua e instabile.

Da una parte, quella dichiarazione accrebbe l’allarme della Russia; dall’altra, non offrì alla Georgia e all’Ucraina un percorso chiaro verso l’adesione. In una situazione del genere, l’ambiguità è pericolosa. Sarebbe servita chiarezza. E la chiarezza fu evitata.

Spesso i compromessi finiscono così: tutti devono essere un po’ soddisfatti e alla fine non lo è davvero nessuno. A un certo punto, però, la Russia cominciò a considerare la Nato una minaccia alla propria sicurezza. In quale misura, secondo lei, l’Alleanza rappresentò davvero una minaccia per Mosca dopo la guerra fredda?

A mio giudizio, la Nato non rappresentò mai una minaccia per la Russia. Al contrario, fece molte concessioni a Mosca.

Per esempio, rinunciò allo stanziamento permanente di truppe da combattimento nei nuovi Stati membri. Rinunciò al dispiegamento di armi nucleari in quei paesi. La Nato e la Russia conclusero l’Atto istitutivo Nato-Russia, concordando misure di trasparenza, notifiche reciproche delle esercitazioni e diverse forme di consultazione.

La Nato fece realmente tutto il possibile per rassicurare la Russia. L’obiettivo non era dominarla o «vincere ancora di più», ma integrarla in un nuovo rapporto di collaborazione dopo la fine della guerra fredda.

Inoltre, nei propri documenti strategici l’Alleanza riaffermò ripetutamente la propria natura difensiva.

Può spiegare più chiaramente l’impegno a non schierare truppe da combattimento? È un aspetto non sempre conosciuto. Non erano presenti forze combattenti della Nato nell’Europa orientale?

Nell’Atto istitutivo Nato-Russia del 1997, la Nato dichiarò che, nell’ambiente di sicurezza presente e prevedibile, non aveva intenzione, piani o ragioni per schierare permanentemente forze da combattimento consistenti nei nuovi Stati membri.

Si trattava di un impegno politico, non di una limitazione giuridicamente vincolante.

Negli anni successivi l’allargamento proseguì, ma l’Alleanza mantenne in larga misura una presenza avanzata limitata nei paesi membri dell’Europa orientale, affidandosi soprattutto a dispiegamenti a rotazione ed esercitazioni.

Dopo l’annessione russa della Crimea nel 2014 e la guerra nel Donbass, la Nato istituì la presenza avanzata rafforzata negli Stati baltici e in Polonia. Anche in questo caso si trattava di gruppi tattici schierati a rotazione, presentati come compatibili con il linguaggio dell’Atto istitutivo.

Un ulteriore cambiamento avvenne dopo l’invasione su larga scala dell’Ucraina nel 2022, quando la Nato aumentò significativamente la propria presenza militare avanzata nell’Europa orientale.

Nel complesso, l’assetto della Nato si è evoluto gradualmente. Per molti anni l’Alleanza continuò a operare all’interno del quadro politico stabilito alla fine degli anni Novanta, basato sull’idea che la cooperazione con la Russia fosse ancora possibile.

Questa convinzione si indebolì dopo il 2014 e venne definitivamente meno dopo il 2022.

Irina Ščerbakova ha sostenuto che, se la Nato avesse davvero voluto attaccare la Russia, dopo l’inizio della guerra in Ucraina avrebbe avuto il pretesto perfetto per farlo. Il fatto stesso che non sia intervenuta direttamente e abbia sostenuto l’Ucraina con cautela dimostrerebbe che non ha mai voluto aggredire la Russia. È un ragionamento corretto?

È un buon ragionamento. È perfettamente sensato.

La Nato ha fatto tutto il possibile per evitare un’escalation del conflitto, cercando inizialmente di evitare la fornitura di nuovi sistemi d’arma e qualsiasi decisione che potesse contribuire a un allargamento della guerra.

Un’ultima domanda. In questo conflitto propagandistico, come spesso accade, entrambe le parti utilizzano la storia come un’arma. Da storico, quale considera l’equivoco più pericoloso oggi diffuso nell’opinione pubblica occidentale?

L’errore di percezione più pericoloso è l’idea che l’allargamento della Nato abbia causato la guerra in Ucraina.

È questa la narrazione russa: Mosca, secondo tale interpretazione, si sarebbe limitata a difendersi da un’Alleanza aggressiva.

Ma questa lettura è fondamentalmente in contrasto con le prove storiche disponibili. A causare la guerra non è stato l’allargamento della Nato, bensì l’imperialismo russo e l’obiettivo di Putin di controllare l’Ucraina, impedendo la nascita di un paese modernizzato e orientato verso l’Occidente, potenzialmente in grado di entrare nell’Unione Europea o nella Nato.

Questo è, a mio avviso, il mito centrale. E molte persone in Occidente finiscono per credervi, anche a causa della propaganda diffusa attraverso i social network e delle campagne di disinformazione.

È una spiegazione semplice. Ma è sbagliata.

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